公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如何解決運(yùn)營(yíng)問(wèn)題

我國(guó)當(dāng)前老齡化程度不斷加深，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求大。在我國(guó)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為政府投資興建的養(yǎng)老服務(wù)載體，擔(dān)負(fù)著 “三無(wú)”“五保”老人的集中供養(yǎng)職能，是我國(guó)傳統(tǒng)老年人社會(huì)福利體系的“最后一道防線”。但是，目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展過(guò)程中逐漸出現(xiàn)管理體制僵化、產(chǎn)權(quán)不合理、功能定位不清以及服務(wù)供給低效等問(wèn)題。因此，引入社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公建民營(yíng)模式被認(rèn)為是一種較為有效的養(yǎng)老服務(wù)供給方式。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)是指將政府投資建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照市場(chǎng)化手段，通過(guò)訂立契約的方式，在一定時(shí)期內(nèi)委托給社會(huì)主體運(yùn)營(yíng)管理以提高養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效的一種養(yǎng)老服務(wù)提供方式，是政府與社會(huì)資本合作在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的主要實(shí)踐方式之一。

一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)政府管理機(jī)制構(gòu)建

PPP 模式 (Public Private Partnership) 即政府與社會(huì)資本合作模式，政府與社會(huì)主體在此期間形成合作關(guān)系，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公建民營(yíng)屬于 PPP 模式的一種實(shí)踐形式。政府擔(dān)負(fù)著提供社會(huì)性公共服務(wù)和組織社會(huì)保障的職能，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展公建民營(yíng)過(guò)程中政府與入住老人之間自然形成保障契約關(guān)系。新公共管理理論認(rèn)為，政府提供公共服務(wù)應(yīng)該是 “掌舵”而不是 “劃槳”，強(qiáng)調(diào)引入市場(chǎng)力量，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)主體作為市場(chǎng)力量與入住老人形成市場(chǎng)化使用者付費(fèi)的服務(wù)契約關(guān)系，由運(yùn)營(yíng)主體提供養(yǎng)老服務(wù)，入住老人對(duì)所享受的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行付費(fèi)。

同時(shí)，由于公建民營(yíng)過(guò)程中政府為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資建設(shè)的所有權(quán)方，按照相關(guān)政策規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要為政府基本養(yǎng)老保障對(duì)象提供養(yǎng)老服務(wù)，此時(shí)社會(huì)運(yùn)營(yíng)主體與政府基本保障養(yǎng)老對(duì)象形成由政府 “保障性付費(fèi)”的保障服務(wù)契約關(guān)系。本研究基于 PPP 模式及新公共管理理論，從政策視角出發(fā)以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)政府管理政策文本為研究樣本，在明確政府、社會(huì)力量與入住老人的定位與相關(guān)關(guān)系基礎(chǔ)上構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)政府管理機(jī)制 (見(jiàn)圖 1)，在所構(gòu)建的管理機(jī)制下，分析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)政府的管理現(xiàn)狀。

二、存在的問(wèn)題分析

1、進(jìn)出機(jī)制在對(duì)社會(huì)主體進(jìn)入規(guī)定方面，現(xiàn)階段我國(guó)招標(biāo)的法律法規(guī)是 1999 年頒布的 《招投標(biāo)法》，該法主要基于工程的招投標(biāo)，其招標(biāo)過(guò)程無(wú)論是對(duì)投標(biāo)人的資質(zhì)要求還是項(xiàng)目本身的運(yùn)作方面都非常復(fù)雜，雖然在我國(guó)其他公共服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐中，管理者曾經(jīng)探索以招募、競(jìng)爭(zhēng)性談判、直接委托等方式選擇合作者，但尚未形成完整的規(guī)范和招標(biāo)程度。同時(shí)對(duì)于社會(huì)主體進(jìn)入資格中的服務(wù)團(tuán)隊(duì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)驗(yàn)資質(zhì)等的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不明確、不嚴(yán)格，由于私人部門(mén)有逐利性，對(duì)私人部門(mén)準(zhǔn)入規(guī)定的不規(guī)范和不嚴(yán)格可能會(huì)造成運(yùn)營(yíng)或管理不善等問(wèn)題。在對(duì)社會(huì)主體退出規(guī)定上，各地區(qū)規(guī)定均較籠統(tǒng)，沒(méi)有明確合同期滿(mǎn)及合同期內(nèi)社會(huì)主體退出后資產(chǎn)凈值在公私間的分配標(biāo)準(zhǔn)。不同的資產(chǎn)凈值處理規(guī)定，對(duì)社會(huì)主體來(lái)說(shuō)獲得利益不同，在各地政府政策規(guī)定中，缺乏對(duì)社會(huì)主體所得合理報(bào)酬及收益如何分享的可操作性規(guī)定，這不利于社會(huì)主體參與的積極性。

2、監(jiān)管機(jī)制在出臺(tái)的政策中，政府對(duì)社會(huì)主體的監(jiān)管方面，少部分地區(qū)規(guī)定了設(shè)施使用費(fèi)金額標(biāo)準(zhǔn)及測(cè)算考慮因素，大多數(shù)地區(qū)缺乏科學(xué)的設(shè)施使用費(fèi)評(píng)估和測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，政府對(duì)養(yǎng)老設(shè)施使用中的損毀、維修等的責(zé)任主體劃分缺乏細(xì)化規(guī)定，這不利于國(guó)有資產(chǎn)安全。中央民政部2015 年就提出著力培育和發(fā)展第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立第三方評(píng)估的體制機(jī)制和政策保障，使第三方評(píng)估成為政府監(jiān)管的重要抓手。但是當(dāng)前公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府管理政策規(guī)定中，除了上海市其余地區(qū)對(duì)社會(huì)主體的評(píng)估方面并沒(méi)有建立專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估制度。公私合作過(guò)程中公私雙方需要科學(xué)分配風(fēng)險(xiǎn)且建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，但在已出臺(tái)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)管理相關(guān)政策中，政府雖然規(guī)定了社會(huì)主體繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金且規(guī)定了要制定風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，但沒(méi)有明確風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案中社會(huì)主體與政府雙方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)分配，這不利于保障公私雙方共同利益。

3、保障機(jī)制地區(qū)雖都明確規(guī)定了政府?；纠先说拇参缓蜋C(jī)構(gòu)需要優(yōu)先服務(wù)的對(duì)象，但對(duì)于預(yù)留床位的標(biāo)準(zhǔn)除北京市之外其他地區(qū)并沒(méi)有規(guī)定，保障床位比例規(guī)定的不完善不利于較好地保障政府?；纠先说姆?wù)數(shù)量和質(zhì)量。對(duì)政府?；纠先说娜胱≡u(píng)估規(guī)定中，部分地區(qū)將公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)視為評(píng)估機(jī)構(gòu)，由機(jī)構(gòu)組織 2 名以上專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)部分地區(qū)雖規(guī)定鼓勵(lì)委托第三方進(jìn)行入住評(píng)估，但是并沒(méi)有更進(jìn)一步的規(guī)定，迄今為止，我國(guó)養(yǎng)老體系中缺乏規(guī)范的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。同時(shí)，地區(qū)政府出臺(tái)的入住評(píng)估政策中僅有湖北省規(guī)定了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)與申請(qǐng)人按年度簽訂服務(wù)協(xié)議，其他省市并未對(duì)這方面進(jìn)行明確規(guī)定，這不利于老人入住過(guò)程中的權(quán)益保護(hù)。

4、服務(wù)機(jī)制在對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)定價(jià)的規(guī)定上，雖然當(dāng)前地方政府在公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理政策及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理政策這兩類(lèi)政策中都有提及，但是這恰恰使得政策出現(xiàn) “真空區(qū)”。在公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理政策中規(guī)定了公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)由政府和運(yùn)營(yíng)方協(xié)議規(guī)定，同時(shí)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理政策中因?yàn)楣駹I(yíng)類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的特殊性對(duì)其規(guī)定不明確，僅規(guī)定了公辦 (建) 民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象的基本養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府?；纠先说氖召M(fèi)并沒(méi)有由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所有權(quán)方與運(yùn)營(yíng)方協(xié)議確定。協(xié)議定價(jià)的定價(jià)方式若是過(guò)于靈活，沒(méi)有一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)出現(xiàn)尋租問(wèn)題，同時(shí)也不利于政府對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的收費(fèi)管理，但是當(dāng)前相關(guān)政策文本中并沒(méi)有明確規(guī)定公私協(xié)議定價(jià)時(shí)的相關(guān)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。

三、政策建議

公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為一種有效彌補(bǔ)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足的公私合作養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不斷完善對(duì)其的管理政策和管理體系是政府公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，也是促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系不斷發(fā)展的重要組成部分。因此，對(duì)以上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)管理政策中存在的問(wèn)題提出相應(yīng)建議。

1、進(jìn)出機(jī)制在對(duì)社會(huì)主體進(jìn)入規(guī)定上，要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匾?guī)定進(jìn)入條件和資格。政府應(yīng)設(shè)立由多方相關(guān)專(zhuān)家組成的評(píng)審委員會(huì)，由評(píng)審委員會(huì)科學(xué)設(shè)計(jì)準(zhǔn)入評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在社會(huì)主體的進(jìn)入資格方面要對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)承接主體的服務(wù)團(tuán)隊(duì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)資質(zhì)等方面做出明確規(guī)定。在公開(kāi)招標(biāo)過(guò)程中，設(shè)置科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法、公正透明的競(jìng)標(biāo)程序。同時(shí)明確公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能性質(zhì)，由于公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在公益屬性，運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)最好是民辦非企業(yè) (單位) 法人，同時(shí)政府應(yīng)在資金和政策方面鼓勵(lì)非營(yíng)利屬性的民辦非企業(yè)單位進(jìn)入。在對(duì)社會(huì)主體退出規(guī)定方面，總結(jié)當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)的主要退出模式類(lèi)型，對(duì)每種退出模式的退出情況及其應(yīng)對(duì)處理措施進(jìn)行明確規(guī)定并形成退出機(jī)制，規(guī)定在公私雙方簽訂的事前合同中要明確退出事項(xiàng)。

2、監(jiān)管機(jī)制在政府對(duì)社會(huì)主體的監(jiān)管方面，首先政府應(yīng)完善公私合作的合同管理規(guī)定，明確公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能與服務(wù)范圍、價(jià)格管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、違約處罰等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，樹(shù)立契約意識(shí)，維護(hù)政府的信用。其次政府需制定良好的監(jiān)管框架，政策中應(yīng)明確對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)運(yùn)營(yíng)方的監(jiān)管范圍和各類(lèi)監(jiān)管事項(xiàng)，根據(jù)本地實(shí)際情況規(guī)定設(shè)施使用費(fèi)測(cè)算考慮因素，明確國(guó)有資產(chǎn)使用中公私雙方所承擔(dān)的責(zé)任。

此外，響應(yīng)中央的政策指導(dǎo)，建立第三方評(píng)估機(jī)制，設(shè)立科學(xué)而合理的考核指標(biāo)來(lái)評(píng)估社會(huì)主體的運(yùn)營(yíng)情況。在公私雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，政府首先需要建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。其次制定具體有效的風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，明確公私雙方在合作中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況和政府對(duì)運(yùn)營(yíng)方的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼，政府和社會(huì)主體可根據(jù)其各自的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)或風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，如公共部門(mén)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)可通過(guò)社會(huì)主體的風(fēng)險(xiǎn)保證金、退出機(jī)制等加以調(diào)控。

如果是政府信用等方面原因?qū)е律鐣?huì)主體受損，應(yīng)規(guī)定社會(huì)主體的違約救濟(jì)權(quán)，明確爭(zhēng)端處理和權(quán)益救濟(jì)機(jī)制; 如果是公眾反對(duì)或不可抗力因素帶來(lái)的損失，由政府和社會(huì)主體共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn); 如果是市場(chǎng)需求變化等市場(chǎng)因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，以社會(huì)主體承擔(dān)為主，政府可通過(guò)政策引導(dǎo) “公建民營(yíng)”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率; 如果是社會(huì)主體經(jīng)營(yíng)能力不足的原因，則由其獨(dú)自承擔(dān)。

3、保障機(jī)制在入住老人方面，政府首先應(yīng)該明確公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象即困難老人，保障其基本養(yǎng)老服務(wù)需求，規(guī)定公建民營(yíng)運(yùn)營(yíng)方需要為政府保障對(duì)象預(yù)留床位的數(shù)量。同時(shí)，為了保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營(yíng)，就困難老人對(duì)運(yùn)營(yíng)方進(jìn)行床位補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。在老人入住評(píng)估方面，設(shè)置合理的入住評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，委托專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，構(gòu)建科學(xué)的老人入住評(píng)估指標(biāo)體系，還應(yīng)明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要與入住老人簽訂服務(wù)協(xié)議并規(guī)定服務(wù)內(nèi)容，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)的責(zé)任。

4、服務(wù)機(jī)制在對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)定價(jià)管理方面，在政府和運(yùn)營(yíng)方協(xié)議定價(jià)的規(guī)定基礎(chǔ)上，在政策文本中應(yīng)明確定價(jià)的原則和標(biāo)準(zhǔn)以保障公私雙方的利益。同時(shí)，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理政策中明確建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)級(jí)別評(píng)價(jià)體系，實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)級(jí)別認(rèn)定管理，對(duì)不同級(jí)別的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)確定不同水平的養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入其中。政府還應(yīng)該考慮建立獨(dú)立和權(quán)威的養(yǎng)老服務(wù)定價(jià)監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)防止定價(jià)中的矛盾與爭(zhēng)議。