「專訪」妥宏武:個(gè)人養(yǎng)老金制度中涉及避稅、戶口、靈活就業(yè)和投資收益率的13個(gè)問題

記者丨閆桂花

4月21日，備受關(guān)注的個(gè)人養(yǎng)老金制度落地。在《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（下稱《意見》）審議通過后4個(gè)月，國務(wù)院辦公廳正式簽發(fā)并公布《意見》全文。

作為中國養(yǎng)老金制度的首個(gè)頂層設(shè)計(jì)文件，《意見》的出臺(tái)意義深遠(yuǎn)，從國家層面來講，推出個(gè)人養(yǎng)老金制度是完善三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)鍵，尤其是在老齡化加速推進(jìn)的當(dāng)下；從個(gè)人角度講，個(gè)人養(yǎng)老金制度涉及到每個(gè)人的錢包——每個(gè)國民都可以自愿在每年12000元的范圍之內(nèi)自由選擇是否投保，以及在政府規(guī)定的范圍之內(nèi)，選擇投資哪些渠道，并在達(dá)到領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)后，選擇通過什么方式來領(lǐng)取。

《意見》提到了個(gè)人養(yǎng)老金的參保人范圍、繳費(fèi)水平、稅收優(yōu)惠、如何管理和運(yùn)行等諸多問題，不過如何實(shí)施以及相關(guān)細(xì)則，還有待人社部、國稅局等各部門來出臺(tái)。

12000的繳納上限是如何得出的？未來可能會(huì)怎樣調(diào)整？哪些人最可能從個(gè)人養(yǎng)老金制度中受益？個(gè)人養(yǎng)老金是否會(huì)成為避稅渠道？個(gè)人養(yǎng)老金的推出，與人口老齡化、養(yǎng)老金收支缺口有多大關(guān)系？要想持續(xù)性良好運(yùn)轉(zhuǎn)，個(gè)人養(yǎng)老金制度還需要解決哪些問題？

界面新聞?dòng)浾呔蜕鲜鰝涫荜P(guān)注的問題專訪了中國老年學(xué)和老年醫(yī)學(xué)學(xué)會(huì)老齡金融分會(huì)理事、清華大學(xué)博士妥宏武，他的主要研究方向?yàn)轲B(yǎng)老金體系改革和醫(yī)療服務(wù)治理，參與多項(xiàng)國家社會(huì)保障體系改革的重大項(xiàng)目研究。

以下是全文。

界面新聞：為什么要出臺(tái)個(gè)人養(yǎng)老金制度？

妥宏武：國際通行的養(yǎng)老金制度包含三個(gè)支柱，分為政府養(yǎng)老金、企業(yè)養(yǎng)老金或雇主養(yǎng)老金，以及個(gè)人養(yǎng)老金。在我們國家，三支柱養(yǎng)老金制度也被稱為多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)際概念是一致的。這次的個(gè)人養(yǎng)老金制度顯然是屬于第三支柱的。

改革第三支柱，從整體目標(biāo)看，本質(zhì)上就是為了改善養(yǎng)老金的平衡性：我們的第一支柱養(yǎng)老金一支獨(dú)大，以前是這樣，現(xiàn)在也是。也就是說，咱們退休的人里面領(lǐng)取的養(yǎng)老金大部分來自政府的養(yǎng)老金，包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

不過從國際經(jīng)驗(yàn)看，一般都是二三支柱占比較大。比如美國，二三支柱加起來占比超過90%，而我們，政府養(yǎng)老金即第一支柱的占比達(dá)到90%，無論從個(gè)人領(lǐng)取的角度看，還是從基金的積累角度看，都是這樣的。

現(xiàn)在改革的方向就是，逐漸把第二、第三支柱做起來，減少第一支柱的壓力。因?yàn)榈谝恢е恼B(yǎng)老金一般都是現(xiàn)收現(xiàn)付，咱們國家也不例外?，F(xiàn)收現(xiàn)付，即用年輕人的繳費(fèi)去支付老年人的養(yǎng)老費(fèi)用。顯然，這個(gè)制度會(huì)受到人口老齡化的影響。老人越來越多、年輕人越來越少，繳費(fèi)減少，支出反而增加，就會(huì)出現(xiàn)缺口。國外也是一樣。另外，這個(gè)制度在設(shè)立之初就有一些人沒有繳費(fèi)，但這些人要領(lǐng)養(yǎng)老金，這就存在一個(gè)天然的缺口。

界面新聞：2018年我們已經(jīng)啟動(dòng)了個(gè)稅遞延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)，它跟個(gè)人養(yǎng)老金是什么關(guān)系？

妥宏武：從國際上看，第三支柱的做法主要分為兩種，一種叫保險(xiǎn)型的個(gè)人養(yǎng)老金，另一種是信托形式的個(gè)人養(yǎng)老金。個(gè)稅遞延商業(yè)保險(xiǎn)金屬于第一種；咱們最近出臺(tái)的制度，屬于信托形式的養(yǎng)老金。

兩者的區(qū)別在于，如果是保險(xiǎn)形式的養(yǎng)老金，你只能是購買一個(gè)未來的保障，至于說資金的歸屬，肯定是要?dú)w屬到保險(xiǎn)公司；而信托形式的養(yǎng)老金資金是屬于個(gè)人的，它跟咱們的存款、理財(cái)、購買的這些債券基金這些性質(zhì)是一樣的，都是個(gè)人財(cái)產(chǎn)。與以往咱們?yōu)轲B(yǎng)老做的儲(chǔ)備，諸如存款，購買理財(cái)相比，這次制度出臺(tái)的個(gè)人養(yǎng)老金的投資管理將受到更規(guī)范、更嚴(yán)格的監(jiān)管。

現(xiàn)在做的是，為每個(gè)人建立一個(gè)個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，你把錢存在這里面，按照政府要求的規(guī)則來運(yùn)營，就可以享受政府的稅收優(yōu)惠，這個(gè)才是嚴(yán)格意義的、咱們國家法定的第三支柱的養(yǎng)老金。

界面新聞：養(yǎng)老金的上限是12000，這個(gè)數(shù)據(jù)是怎么確定的？受益最大的人群可能是哪些？

妥宏武：實(shí)際上2019年人社部就有一個(gè)課題開始研究個(gè)人養(yǎng)老金的政策了，參與討論的大部分專家認(rèn)為剛開始不宜定得過高，就從每月1000元、一年12000元這個(gè)最基本的水平開始，以后可視情況增加。

還有一個(gè)考慮是，要確保跟現(xiàn)在的免稅項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)契合上。我們已經(jīng)推出了個(gè)人綜合所得稅年度匯算，其中每一個(gè)免稅項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)均是按照每月1000元來設(shè)立的。

至于受益人群，根據(jù)文件，理論上中國的全體國民都可以參加，主要取決于大家的意愿以及制度的運(yùn)行情況，尤其是投資的收益率。如果管理比較規(guī)范、投資收益率很高的話，就會(huì)吸引大家把存款以及其他一些理財(cái)投入到個(gè)人養(yǎng)老金賬戶里面，那么個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的規(guī)模就會(huì)擴(kuò)大。

界面新聞：12000的上限未來可能會(huì)如何調(diào)整？

妥宏武：調(diào)整個(gè)稅養(yǎng)老金繳納上限可能面臨的主要障礙在于財(cái)政收入。無論是免稅還是延稅，政府都需要把稅收的一部分讓利到個(gè)人，對(duì)稅務(wù)部門來說，可能就會(huì)認(rèn)為影響到了整體的財(cái)政收入。

在國際上，如果是延稅的話，會(huì)跟參保人的收入進(jìn)行綁定。比如，它用平均收入計(jì)算出某個(gè)上下限，然后你每個(gè)月存到個(gè)人養(yǎng)老金的錢，不能超過這個(gè)上限。還有一種方法就是，按照收入水平對(duì)參保人進(jìn)行區(qū)分，比如美國的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，高收入人群就不能往個(gè)人養(yǎng)老金賬戶里投入資金，也就不能享受政府的稅收優(yōu)惠。

至于今后我們會(huì)怎么做，按照我的理解，每個(gè)月1000元的上限，短期內(nèi)可能不會(huì)再有一個(gè)大幅度的提高。

界面新聞：稅收優(yōu)惠的細(xì)則還沒出來，個(gè)稅遞延商業(yè)保險(xiǎn)是等到最后領(lǐng)取保險(xiǎn)金的時(shí)候才扣稅，但如果要對(duì)靠匯算清繳的做法，是不是就意味著免稅了？

妥宏武：目前看來，咱們應(yīng)該就是直接將其作為一個(gè)免稅項(xiàng)了，也就是說，不會(huì)涉及到最后領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)的納稅問題。

實(shí)際上，這項(xiàng)制度在設(shè)立之處，大家也在考慮要不要參考國外，搞一個(gè)個(gè)稅遞延型的養(yǎng)老金，即繳費(fèi)的時(shí)候不納稅，最后領(lǐng)取的時(shí)候再補(bǔ)稅。但從出臺(tái)的文件看，我們還是選擇了免稅，而不是個(gè)稅遞延。其扣減方式應(yīng)該跟贍養(yǎng)老人、子女教育等扣除項(xiàng)的操作一樣。

界面新聞：個(gè)人交養(yǎng)老金賬戶會(huì)否被用來成為避稅的工具？

妥宏武：當(dāng)然個(gè)人養(yǎng)老金是有一定的避稅功能的，比如，收入比較高的人肯定愿意選擇這樣一個(gè)方式。但其實(shí)作用是有限的，一方面額度比較低，一個(gè)月才1000元；另一方面，文件也提到了，賬戶的運(yùn)行是封閉的，也就是說，你把錢存到里面，只有退休后才能領(lǐng)取，中間是無法提取的。

界面新聞：那如果參保人要用個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的錢做投資，可以自己選擇投資哪些渠道或者項(xiàng)目嗎？

妥宏武：是可以的。雖然資金是封閉，不能取出，但中間可以變換投資形式和投資機(jī)構(gòu)。但能投資運(yùn)營個(gè)人養(yǎng)老金的機(jī)構(gòu)，需要通過政府設(shè)立的門檻，類似資格審查和批準(zhǔn)，也要接受監(jiān)管。對(duì)此進(jìn)行管理的應(yīng)該是銀保監(jiān)會(huì)，人社部應(yīng)該也會(huì)參與。只有符合條件的機(jī)構(gòu)才能參與運(yùn)營個(gè)人養(yǎng)老金。

界面新聞：個(gè)人養(yǎng)老金是不是更適合靈活就業(yè)人群？

妥宏武：其實(shí)個(gè)人養(yǎng)老金制度跟其他制度不沖突。不過對(duì)靈活就業(yè)人員來說，如果參加不了政府養(yǎng)老金，也沒有企業(yè)養(yǎng)老金，那么參加個(gè)人養(yǎng)老金可以為其今后的養(yǎng)老生活獲得一份保障。

界面新聞：現(xiàn)行養(yǎng)老金制度其實(shí)都涉及戶口問題，個(gè)人養(yǎng)老金有這方面的問題嗎？

妥宏武：跟戶口沒有關(guān)系。每個(gè)人，不管你在哪個(gè)地方，哪個(gè)銀行開設(shè)一個(gè)賬戶，就可以成為個(gè)人養(yǎng)老金的賬戶，沒有屬地限制。從制度文件中看，參保人通過個(gè)人養(yǎng)老金信息管理服務(wù)平臺(tái)建立個(gè)人養(yǎng)老金賬戶。這個(gè)信息平臺(tái)是國家人力資源社會(huì)保障部直接建立的，與銀行及金融平臺(tái)對(duì)接，不涉及到與各省的對(duì)接和管理，所以就不存在戶籍方面的障礙。

界面新聞：我們現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)里已經(jīng)包含了一個(gè)個(gè)人賬戶。這跟個(gè)人養(yǎng)老金是什么關(guān)系？

妥宏武：這是職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在建立之初的一個(gè)制度性安排，在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)里面分出了一個(gè)個(gè)人賬戶，或者現(xiàn)在更通用的詞叫名義賬戶，它并不表示里面有這么多資金。個(gè)人繳費(fèi)實(shí)際相當(dāng)于你在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度里面的貢獻(xiàn)，形成的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶仍然是第一支柱，跟第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金是兩個(gè)概念。

過去曾經(jīng)討論要將個(gè)人賬戶做實(shí)，即把這部分分出來作為第三支柱的養(yǎng)老金，但從十八大之后基本可以明確不會(huì)這么做了。

界面新聞：關(guān)于個(gè)人養(yǎng)老金的提取，《意見》中稱，參保人達(dá)到領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)后，可以按月或者一次性領(lǐng)取養(yǎng)老金。不過有專家建議采取生命年金的領(lǐng)取方式來分散長壽風(fēng)險(xiǎn)，確保隨著壽命增加個(gè)體仍可以得到保障。這兩種領(lǐng)取方式有什么不同？

妥宏武：意見里沒有詳細(xì)說明領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)以及到底該如何分月、分次以及一次性來領(lǐng)取，一般來說，如果60歲達(dá)到可以領(lǐng)取的年齡，而國民預(yù)期壽命是75歲，那你可以在60歲的時(shí)候一次性全取出來，也可以將這筆錢除以15，然后再除以12，按月來領(lǐng)取。國際上大部分國家都是可以選擇多樣化的領(lǐng)取方式。

至于生命年金，這其實(shí)就是養(yǎng)老保險(xiǎn)年金的概念了。我們現(xiàn)在實(shí)行的是信托式的個(gè)人養(yǎng)老金。當(dāng)然制度也規(guī)定，個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的資金也可以用于購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，也包括年金保險(xiǎn)，但這相當(dāng)于個(gè)人養(yǎng)老金的投資方式的一種，和賬戶的收益和領(lǐng)取是兩個(gè)概念。

在一些國家，個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的資金是可以用來購買商業(yè)養(yǎng)老金的，允許你在退休或者退休前，用賬戶的錢來購買年金保險(xiǎn)。而年金保險(xiǎn)可以支付終身或者領(lǐng)取終身，這樣無論參保人壽命多長，都可以得到保障。

這兩者各有優(yōu)勢。如果做保險(xiǎn)形式的養(yǎng)老金，養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)移給了保險(xiǎn)公司，但資金所屬權(quán)也轉(zhuǎn)移到了保險(xiǎn)公司。如果參保人沒有退休或剛退休就身故，那么年金保險(xiǎn)的參保人可能最多拿到本金返還，不會(huì)有收益。但如果是信托形式的個(gè)人養(yǎng)老金，在國家設(shè)立的個(gè)人賬戶中投資，這筆資金包括本金和收益，都是可以繼承的。咱們國家實(shí)質(zhì)是這兩種形式都有，延稅型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于保險(xiǎn)形式的個(gè)人養(yǎng)老金，這次制度提出的個(gè)人賬戶制度的養(yǎng)老金是信托形式的養(yǎng)老金。

界面新聞：前面提到，個(gè)人養(yǎng)老金制度能否最大范圍內(nèi)讓民眾受益，主要取決于其運(yùn)轉(zhuǎn)情況，尤其是收益率。那么個(gè)人養(yǎng)老金良好運(yùn)轉(zhuǎn)和管理，面臨哪些問題或挑戰(zhàn)？

妥宏武：首先，它需要一些配套性的制度安排。全體國民都可以參與個(gè)人養(yǎng)老金，每個(gè)人都有一個(gè)個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，如何管理就成了關(guān)鍵性問題。如企業(yè)年金，有受托、賬戶管理、托管、投資管理等等一系列復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)；個(gè)人養(yǎng)老金應(yīng)該怎么管理，目前還需要出臺(tái)明確的制度。比如之前提到了戶口和人口流動(dòng)問題，確實(shí)，現(xiàn)在戶口制度已經(jīng)成了涉及人口流動(dòng)等很多政策的一個(gè)障礙，實(shí)際上當(dāng)時(shí)在人社部討論的時(shí)候，專家們就確定了一個(gè)方向，就是不以戶籍作為其制度覆蓋的障礙，確保全國居民隨時(shí)隨地都能夠參保，并能實(shí)現(xiàn)終生攜帶。

那么，在這種條件下，如何管理好就是一個(gè)關(guān)鍵了。

第二個(gè)問題是投資收益率問題，這也是核心問題。實(shí)際上很多專家反對(duì)設(shè)立個(gè)人養(yǎng)老金或擴(kuò)大個(gè)人養(yǎng)老金規(guī)模（希望將基本養(yǎng)老全部改成智利模式——沒有現(xiàn)收現(xiàn)付，個(gè)人領(lǐng)取的養(yǎng)老金幾乎全部來自個(gè)人和單位的繳費(fèi)積累），理由就是，從長期來看，任何投資想要跑贏通脹都是很困難的。盡管長期投資是復(fù)利，收益率可能會(huì)很高，但它對(duì)資本市場的要求也很高。如果長期來看個(gè)人養(yǎng)老金的投資收益率較低，或者出現(xiàn)虧損，那么這個(gè)制度的吸引力就會(huì)降低。

第三個(gè)問題是，從其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看，個(gè)人養(yǎng)老金的可持續(xù)性和投資收益取決于賬戶的規(guī)模。資金的資金量越大，其投資收益率可能會(huì)越高。那現(xiàn)在，我們?cè)撊绾稳U(kuò)大賬戶規(guī)模？怎樣吸引那些占比較高的中等收入人群，以及低收入人群來參加？

關(guān)于政府如何激勵(lì)個(gè)人參加第三支柱養(yǎng)老金，國外可借鑒的措施包括，讓第一支柱和第二支柱的部分資金轉(zhuǎn)移到第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)或者個(gè)人養(yǎng)老金里。就跟剛才你也提到的，咱們職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人繳費(fèi)這一部分，是不是有一些可以轉(zhuǎn)移到第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶中？這涉及到個(gè)人賬戶的做實(shí)問題。顯然從制度上看，咱們還沒有這么做。

這也是部分專家的看法，就是如果你想擴(kuò)大第三支柱，政府就必須先行投入資金，吸引大家來參保。這還涉及一個(gè)公平性問題。比如，如果政府不進(jìn)行投入，可能參加的都是一些高收入人群，因?yàn)榭梢员芏?，其他人可能就不太?huì)參與了，這就失去了咱們?cè)O(shè)立這個(gè)制度的初衷，即，通過第三支柱減輕第一支柱和第二支柱的壓力，促進(jìn)養(yǎng)老金的均衡同時(shí)減輕政府負(fù)擔(dān)。如果第三支柱參保的人少了，就沒法達(dá)成這項(xiàng)政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)。

界面新聞：最后想請(qǐng)您簡單談?wù)勷B(yǎng)老金運(yùn)行的財(cái)政壓力問題。因?yàn)槊看纬雠_(tái)新政策，大家都會(huì)擔(dān)心，是不是我們的養(yǎng)老金已經(jīng)不夠用了？

妥宏武：從養(yǎng)老金的收支來看，確實(shí)是收入增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于支出的增速，而且，支出越來越多、收入越來越低。從去年前年來看，如果單純看收入和支出，不計(jì)算財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)際上已經(jīng)出現(xiàn)了大家討論的收支缺口，即當(dāng)期支出大于收入。

這個(gè)現(xiàn)象跟老齡化有關(guān)，領(lǐng)取的人越來越多，繳費(fèi)的人越來越少，加上就業(yè)形態(tài)的變化，比如靈活就業(yè)人員越來越多，其中很多人沒有參與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，也會(huì)導(dǎo)致繳費(fèi)越來越少。

實(shí)際上現(xiàn)在任何國家都在面臨這個(gè)狀況，特別是發(fā)達(dá)國家。我們國家的特殊之處在于，存在著人口退休高峰。1962年自然災(zāi)害過后出現(xiàn)了一個(gè)人口出生的高峰期。50年后即2012年，是女性職工的退休高峰期，因?yàn)樯a(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)崗位的女職工是50歲退休。到了今年，1962年出生的男性就到了60歲的退休年齡，所以又出現(xiàn)了一個(gè)男職工退休的高峰期。這肯定會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老金支出壓力，特別是財(cái)政補(bǔ)貼壓力增大。但相對(duì)其他國家，我們有社會(huì)主義公有制的體制上優(yōu)勢。國家已經(jīng)有以下的制度安排：

一是財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金數(shù)目這幾年都在增長。第二，我們現(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然是省級(jí)統(tǒng)籌，但已經(jīng)開始做中央統(tǒng)籌了，也就是說資金在全國范圍內(nèi)調(diào)配，過去幾年實(shí)行的調(diào)劑金制度調(diào)劑的資金規(guī)模在不斷擴(kuò)大。除此之外，我們還建立了儲(chǔ)備性質(zhì)的保障基金，就是由國家社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的社會(huì)保障基金。社會(huì)保障基金的資金規(guī)模在不斷擴(kuò)大，投資收益率也在不斷提升。同時(shí)，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鸬墓ぷ髡诜€(wěn)步推進(jìn)，中央層面劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鸸ぷ饕呀?jīng)全面完成，地方層面也有多個(gè)省份完成了國資劃轉(zhuǎn)社保基金。截至2020年末，符合條件的中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)工作全面完成，共劃轉(zhuǎn)93家中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)國有資本總額1.68萬億元。

所以，實(shí)際上我們已經(jīng)建立起了一筆儲(chǔ)備性質(zhì)的社會(huì)保障基金，其資金的規(guī)模也在逐步擴(kuò)大。我們的期待是，未來職工養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼能控制在一定水平，以支撐整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。如果說今后老齡化達(dá)到高峰，資金支出壓力太大，這時(shí)候可能就會(huì)動(dòng)用國家社會(huì)保障基金了。