個(gè)人養(yǎng)老金制度頂層設(shè)計(jì)首次明確

此次《意見》的出臺(tái)，是三支柱養(yǎng)老金體系的頂層設(shè)計(jì)，有利于推進(jìn)多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展，提高我國(guó)的養(yǎng)老保障水平。

本報(bào)記者余波攝

近日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）正式發(fā)布，要求建立適合中國(guó)國(guó)情、政府政策支持、個(gè)人自愿參加、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的個(gè)人養(yǎng)老金制度。這是在近幾年推進(jìn)稅延商業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院構(gòu)建多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)要求的重要舉措，對(duì)推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于滿足人民群眾多樣化養(yǎng)老保險(xiǎn)需要具有重要意義。

健全三支柱養(yǎng)老金體系的重要舉措

黨的十四大提出在我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，隨后我國(guó)參考世界銀行多支柱社會(huì)保障體系的方案，逐步探索建立多層次、多支柱的養(yǎng)老金體系。經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱和第二支柱不斷健全，但是第三支柱發(fā)展相對(duì)滯后。雖然此前出臺(tái)了稅延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，但是效果不及預(yù)期。此次《意見》的出臺(tái)，是三支柱養(yǎng)老金體系的頂層設(shè)計(jì)，有利于推進(jìn)多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展，提高我國(guó)的養(yǎng)老保障水平。

一是首次明確個(gè)人養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計(jì)，有利于推進(jìn)三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)。黨中央明確要求，要立足我國(guó)的基本國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，努力構(gòu)建以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、以企業(yè)年金和職業(yè)年金為補(bǔ)充，與個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。我國(guó)第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)組成，覆蓋范圍廣，截至2022年3月底參保人數(shù)達(dá)到10.3億人，累計(jì)結(jié)存超過6萬億元；第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)包括企業(yè)年金和職業(yè)年金，截至2022年3月底，參保職工有7200萬人，積累基金4.5萬億元。雖然我國(guó)早在1991年就提出要發(fā)展第三支柱屬性的個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，各商業(yè)保險(xiǎn)公司也曾經(jīng)開展過相關(guān)業(yè)務(wù)，并且摸索出了一些經(jīng)驗(yàn)，但總體上看，第三支柱仍處于發(fā)展的初級(jí)階段。此次出臺(tái)的《意見》對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金的制度模式、繳費(fèi)水平、投資和領(lǐng)取等進(jìn)行了系統(tǒng)的制度安排，無疑將推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金提速發(fā)展，有助于推進(jìn)三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)。

二是完全積累制有利于應(yīng)對(duì)人口老齡化沖擊，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。在我國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，社會(huì)統(tǒng)籌部分采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶則是積累制。由于做實(shí)個(gè)人賬戶并沒有做到位，因此社會(huì)統(tǒng)籌部分支付壓力巨大，很難滿足目前的養(yǎng)老需求。2021年中央財(cái)政對(duì)我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出補(bǔ)助達(dá)到約9000億元，且呈增長(zhǎng)趨勢(shì)；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)更依賴財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼收入與保險(xiǎn)費(fèi)收入之比約為3∶1。如果剔除財(cái)政補(bǔ)貼，養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展問題更加突出。在這種情況下，強(qiáng)化積累制保障的作用迫在眉睫。

三是推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展可以提高養(yǎng)老保障水平，滿足多樣化養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。現(xiàn)行三支柱養(yǎng)老金體系中的第一支柱主要是養(yǎng)老兜底，第二支柱屬于補(bǔ)充保險(xiǎn)，覆蓋人群有限。要保障退休后的生活水準(zhǔn)，有相當(dāng)大的群體需要個(gè)人養(yǎng)老金。按照《意見》，個(gè)人養(yǎng)老金制度的參加人可以在規(guī)定渠道開設(shè)賬戶，在目前每年12000元限額下自主決定購(gòu)買符合規(guī)定的銀行理財(cái)、儲(chǔ)蓄存款、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、公募基金等金融產(chǎn)品。參加人在達(dá)到領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡、完全喪失勞動(dòng)能力、出國(guó)（境）定居，或者具備其他符合國(guó)家規(guī)定的領(lǐng)取條件時(shí)，可以自主選擇按月、分次或者一次性領(lǐng)取個(gè)人養(yǎng)老金?？傊瑐€(gè)人養(yǎng)老金制度通過積累本金以及自主投資獲取的收益，達(dá)到對(duì)沒有被第二支柱覆蓋和覆蓋不足的群體進(jìn)行保障的目的。

把握個(gè)人養(yǎng)老金制度的四大屬性

推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展，是健全多支柱養(yǎng)老金體系的重要舉措。從《意見》要求看，我國(guó)的個(gè)人養(yǎng)老金制度體現(xiàn)四大屬性。

一是體現(xiàn)公平性要求。突出養(yǎng)老目標(biāo)，弱化或限制避稅目標(biāo)。我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度明確了每年12000元的限額，可防止參加人將大量資金轉(zhuǎn)移至個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，通過延期納稅方式進(jìn)行避稅，以致偏離養(yǎng)老金設(shè)計(jì)的初衷，無法體現(xiàn)公平性的要求。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，為使養(yǎng)老體系更具公平性，各國(guó)都會(huì)采取限制措施，比如德國(guó)對(duì)不同家庭結(jié)構(gòu)的人群提供不同的補(bǔ)貼政策。

二是有稅收優(yōu)惠政策支持。采取優(yōu)惠政策支持個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展是國(guó)際慣例。美國(guó)、德國(guó)等養(yǎng)老保障制度相對(duì)完善的國(guó)家，普遍采取補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠方式鼓勵(lì)公眾參加個(gè)人養(yǎng)老金制度。

美國(guó)上世紀(jì)70年代就建立了第三支柱個(gè)人退休金計(jì)劃，稅收優(yōu)惠政策制定得相對(duì)完善細(xì)致，核心是建立個(gè)人退休賬戶（IndividualRetirementAccounts，簡(jiǎn)稱IRA）。全美2/3的家庭選擇持有IRA，政策允許個(gè)人視自身情況將存入的全部或者部分金額從當(dāng)期應(yīng)稅收入中扣除，繳費(fèi)金額和投資收益可以延期納稅，直到賬戶持有人提取退休金時(shí)再繳納所得稅。2018年，美國(guó)人參與傳統(tǒng)IRA計(jì)劃，每人每年可享受的稅優(yōu)限額為5500美元，約為年均工資收入的13%左右，同時(shí)還享受綜合考慮收入、婚姻及是否參加雇主提供的養(yǎng)老金計(jì)劃等因素制定的差別化稅優(yōu)方案。

德國(guó)2002年實(shí)施李斯特養(yǎng)老金改革計(jì)劃，以家庭為單位給予財(cái)政補(bǔ)貼，由基礎(chǔ)補(bǔ)貼以及子女補(bǔ)貼構(gòu)成，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)增加。另外，為鼓勵(lì)年輕人盡早開始養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，財(cái)政還會(huì)對(duì)26歲之前參與李斯特養(yǎng)老金計(jì)劃的人群提供一次性補(bǔ)助。在稅收優(yōu)惠方面，德國(guó)居民購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出可以作為特別支出在稅前列支（上限從2002年的525歐元增加至2008年的2100歐元），暫不繳納所得稅，而是在領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)支付此前的所得稅。

從《意見》來看，我國(guó)的個(gè)人養(yǎng)老金制度也明確了稅收優(yōu)惠政策，但還需出臺(tái)更加細(xì)致、具體的優(yōu)惠政策，才能吸引更多人參與。

三是個(gè)人養(yǎng)老金采取封閉管理方式。此前，除了政策明確的稅延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)外，我國(guó)市場(chǎng)上也有不少養(yǎng)老產(chǎn)品或養(yǎng)老基金，但是多基于時(shí)間的約定和市場(chǎng)化基金的運(yùn)作模式，沒有嚴(yán)格實(shí)行封閉管理，背離養(yǎng)老需求。需要強(qiáng)調(diào)的是，一些銀行、基金公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)推出的產(chǎn)品打著養(yǎng)老保險(xiǎn)的旗號(hào)，卻混同于一般金融、保險(xiǎn)產(chǎn)品。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，個(gè)人養(yǎng)老金一般采用封閉管理的模式，就是無論個(gè)人投入的本金還是購(gòu)買產(chǎn)品的收益，都只能到退休時(shí)才可領(lǐng)取。此次我國(guó)的個(gè)人養(yǎng)老金制度特別明確了封閉管理的要求，強(qiáng)調(diào)了賬戶的養(yǎng)老作用。

四是覆蓋全體人群。美國(guó)的IRA主要目標(biāo)人群是第二支柱養(yǎng)老金沒有覆蓋的群體，德國(guó)則是覆蓋所有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體。而我國(guó)的個(gè)人養(yǎng)老金覆蓋范圍是做加法，也就是參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體都可以參加。實(shí)際上，就以補(bǔ)充保障為目的的群體而言，有第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)和沒有第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金需求的迫切性是不同的，未來我國(guó)是否會(huì)針對(duì)不同群體設(shè)計(jì)更加細(xì)致的保障方案，還有待觀察。

此外，我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度還突出了參與的自愿性、投資的自主性、投資產(chǎn)品的安全性等特點(diǎn)。

個(gè)人養(yǎng)老金制度有待進(jìn)一步細(xì)化

《意見》雖然明確了推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金制度發(fā)展的總體要求、制度模式、繳費(fèi)水平等，但尚未公布稅收優(yōu)惠政策以及可以參與個(gè)人養(yǎng)老金運(yùn)行的金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品。由于個(gè)人養(yǎng)老金制度涉及的部門和環(huán)節(jié)非常多，因此，為更好發(fā)揮個(gè)人養(yǎng)老金制度的積極作用，下一步有關(guān)部門應(yīng)盡快發(fā)布個(gè)人養(yǎng)老金制度實(shí)施辦法和其他配套文件，總結(jié)試行地區(qū)經(jīng)驗(yàn)并逐步在全國(guó)推廣。

一是明確稅收優(yōu)惠政策。在制定促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策時(shí)，需結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，綜合考慮個(gè)人所得稅稅制、城鄉(xiāng)居民家庭人均收入及增長(zhǎng)情況、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)期替代率水平，以及有無被第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋等因素。同時(shí)，考量政策實(shí)施效果，及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整政策內(nèi)容。根據(jù)政策對(duì)象需求設(shè)計(jì)政策組合，最大程度拓寬受惠人群范圍，更好地激發(fā)公眾參與第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿。

二是明確個(gè)人養(yǎng)老金投資產(chǎn)品和監(jiān)管政策。明確養(yǎng)老金融產(chǎn)品的長(zhǎng)期性、安全性、封閉性等養(yǎng)老屬性，厘清其與短期、波動(dòng)性高的所謂養(yǎng)老金融產(chǎn)品的區(qū)別，合理確定養(yǎng)老金投資范圍，并加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金運(yùn)作的監(jiān)管等。鼓勵(lì)與居民機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老的需求聯(lián)系起來，針對(duì)不同收入階層和不同年齡人群設(shè)計(jì)投入額、年限、回報(bào)率不同的個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品，滿足不同人群的購(gòu)買需求。

三是明確細(xì)化個(gè)人養(yǎng)老金繳納、投資、領(lǐng)取的操作規(guī)程和參與標(biāo)準(zhǔn)，不僅讓參加人看得懂、會(huì)操作，也讓市場(chǎng)機(jī)構(gòu)更加充分了解規(guī)則，積極參與。另外，還要培養(yǎng)民眾根據(jù)自身養(yǎng)老需求，理性判斷是否需要進(jìn)行長(zhǎng)期養(yǎng)老投資的能力，并且還要提醒參與民眾關(guān)注養(yǎng)老金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)收益特征，投資與自身風(fēng)險(xiǎn)偏好相匹配的產(chǎn)品。

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）